La décision de la Commission européenne d’interdire la fusion Alstom-Siemens s’est attiré une levée de boucliers. On a accusé Bruxelles d’avoir une vue court-termiste et une compréhension étroite de la concurrence. Les critiques sont quasi unanimes en Allemagne, largement majoritaires en France. Dans les autres pays de l’Union européenne (UE), on comprend beaucoup mieux la décision de Margrethe Vestager, la commissaire à la Concurrence.

La Commission ne manque d’ailleurs pas d’arguments. Le plus fort ? Elle applique le droit. Elle a pour mission de s’assurer qu’une entité ne peut acquérir de position dominante sur le marché intérieur par une acquisition. On peut devenir dominant par ses propres mérites. Mais, si on le devient par acquisition ou fusion, il faut concéder des contreparties.

À l’issue de son enquête, la Commission a estimé qu’environ 80 % de l’activité cumulée d’Alstom et Siemens ne posait aucun problème. Comme on le sait, c’est dans deux domaines que le bât blessait : les trains à très grande vitesse (au-delà de 300 km/h) et la signalisation. Seuls Siemens et Alstom vendent des trains à très grande vitesse dans l’UE. Il en va de même en dehors de l’Union, du moins sur les marchés accessibles. Exception faite donc des réseaux chinois, japonais et coréens, qui ne le sont pas. La position dominante du nouvel ensemble était encore plus flagrante dans la signalisation.

Dans ces deux domaines les candidats à la fusion étaient donc conduits à vendre des parties significatives de leur activité, pour laisser place à des concurrents.

Or, rappelle-t-on à la Commission, les sacrifices dans les projets de fusion se montent en moyenne entre 10 et 20 % du chiffre d’affaires. Ce n’est pas une règle, mais on s’est étonné qu’Alstom et Siemens n’aient proposé que 4 %. La nature des cessions proposées a aussi posé problème. Pour la très grande vitesse, la cession envisagée (accorder des licences) n’était pas suffisante. Alstom-Siemens aurait continué à maîtriser l’essentiel. C’est du moins ce qu’a jugé Bruxelles, même si, d’après le Financial Times, l’espagnol CAF, intéressé, était prêt à payer 900 millions d’euros pour cette partie cédée de la très grande vitesse.

Ça ne peut pas marcher

Sur la signalisation, les solutions des deux partenaires étaient aux yeux de Bruxelles beaucoup trop compliquées, faites de cessions de petits bouts un peu partout qui ne pouvaient que très difficilement constituer un véritable concurrent.

Les remèdes proposés le 12 décembre 2018 par les deux partenaires aux griefs de la Commission ont été testés auprès des concurrents, des clients, des autorités régulatrices. Dans des délais serrés, ils ont conclu : ça ne peut pas marcher. Et ce n’est pas la deuxième mouture de remèdes qui pouvait satisfaire. Présentée hors délais, moins d’un mois avant la date limite de décision, un peu différente mais de même ordre de grandeur, elle a été plutôt reçue comme un moyen de faire pression in extremis.

La Commission estime donc avoir appliqué le droit existant de la concurrence, qui fonctionne et auquel elle s’est tenue. Il ne l’a conduite que très rarement à une telle décision : au cours des 10 dernières années, elle a seulement interdit neuf projets de fusion et en a accepté 2 991. On veut y voir la preuve que le droit de la concurrence empêche les monopoles mais ne s’oppose pas à la création de champions.

Et puis, si les Européens se réjouissent que Margrethe Vestager applique ce droit aux Gafa, on ne peut lui demander de ne pas l’appliquer aux entreprises européennes. La base juridique qui conduit à refuser la fusion Siemens-Alstom est celle qui a permis d’infliger une amende record de 4,3 milliards à Google. En attaquant cette base, on se tirerait une balle dans le pied. Ou en l’appliquant mal. En dehors de l’Union, des grands groupes ou de grands États n’attendent qu’une chose : qu’une telle faute soit commise par Bruxelles.

Si on ne peut pas demander à la Commission de ne pas appliquer le droit, on peut changer les règles. Certains thèmes apparus dans le débat y invitent… sans toujours convaincre la Commission.

Is big beautiful  ?

Premier thème, créer un très grand groupe apparaît une évidence. Mais il n’a pas été démontré que l’entité nouvelle serait un meilleur concurrent face aux Chinois que les deux actuelles. Ni en ce qui concerne les prix plus bas, ni en ce qui concerne l’innovation. Big is beautiful ? Peut-être, mais peut-être pas.

Deuxième thème. Il faut prendre en compte le marché mondial et particulièrement la concurrence chinoise. Mais c’est une dimension que la Commission estime n’avoir pas ignorée. Or, s’agissant de la très grande vitesse, les Chinois n’ont pas vendu un seul train en dehors de leurs frontières (malgré un projet en Indonésie). En Europe, lorsqu’ils ont voulu se présenter pour le projet britannique HS2, ils n’ont pas été pré-qualifiés. On estime qu’il n’y a aucun danger d’ici cinq ans, vraisemblablement pas avant 10 ans. Pour la signalisation, la Chine est jugée encore moins avancée. La barrière à l’entrée est encore plus grande et l’Europe a trois géants mondiaux : Siemens, Alstom et Thales.

Autre reproche, Bruxelles limiterait son horizon au droit de la concurrence. Elle défend le consommateur plutôt que le producteur. Mais on estime à Bruxelles que c’est plutôt une bonne chose. Car protéger le producteur cela peut vite revenir à protéger des bases d’emploi dans certains pays membres au détriment des autres. En revanche, protéger le consommateur, c’est protéger tous les citoyens de l’Union. En limitant le nombre de candidats potentiels aux appels d’offres, il y aurait baisse de la concurrence et une moindre incitation à l’innovation… Avec le risque, au bout du compte, d’être plus mauvais face aux Chinois. Credo de Bruxelles : grâce à la concurrence, on exporte de la compétitivité. Taper sur le droit de la concurrence, c’est taper à côté de la plaque. Et oublier qu’on dispose d’autres outils.

Car le véritable outil contre la pénétration du marché européen, c’est la réciprocité dans l’ouverture des marchés publics, politique qui a deux volets.

Dans le cadre de la réforme de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), pour lutter contre les entreprises d’État et les subventions, et mieux maîtriser les marchés publics, Bruxelles met au point l’International Procurement Initiative (IPI). Présenté en 2013 par la Commission, le texte est, cela dit, toujours en discussion…

L’autre volet, ce sont les accords bilatéraux. L’accord Jefta entre l’UE et le Japon, entré en vigueur le 1^er février, a notamment permis d’ouvrir les marchés publics. Dans le ferroviaire, la clause dite de « sûreté opérationnelle », qui bloquait les concurrents étrangers, a été éliminée. Non sans de sévères discussions.

Avec le Canada, l’accord Ceta, en application provisoire depuis le 21 septembre 2017, a lui aussi permis d’ouvrir ce marché, aux niveaux fédéral comme subfédéral.

Ce ne sont pas les seuls outils. Pour juger les appels d’offres des marchés publics dans l’UE, on peut s’appuyer sur d’autres critères que le prix : par exemple les critères sociaux et environnementaux qui ne sont pas assez utilisés. Dommage : ils favorisent de fait les Européens.

Autre arme, le contrôle des investissements étrangers. Sur les 28 États membres, 12 ont un tel dispositif, dont la France (décret de 2005, renforcé par le décret Montebourg, et maintenant par loi Pacte). Mais certains pays de l’Union sont très peu regardants. La Grèce a vendu au Chinois Cosco le port du Pirée. On avait des trous dans la raquette, reconnaît-on. Or, la Commission a proposé en septembre 2013 un cadre qui a très vite fait l’objet d’un accord entre la Commission, le Conseil, et le Parlement, permettant le filtrage des investissements directs étrangers. Le texte devait être discuté en plénière au Parlement le 11 février.

De plus, il n’a pas échappé à la Commission qu’environ 50 000 entreprises chinoises sont des entreprises d’État qui bénéficient de subventions déloyales. L’Europe n’est pas tout à fait démunie. 143 mesures antidumping ont été prises par la Commission dont une centaine concernaient des entreprises chinoises. On les juge efficaces, puisque les importations concernées par ces mesures ont baissé de 70 %. Premiers visés, les produits sidérurgiques, dont le volume importé a baissé de 97 %.

Le plaidoyer de la Commission résistera-t-il à la campagne électorale, en pleine période de replis nationalistes ou de désaveu de l’Europe ? Pas sûr. Il vaut tout de même la peine d’être entendu.

F. D

Ville, Rail & Transports a demandé à Gilles Savary de réagir après l’annonce de la fusion entre Siemens et Alstom. Voici ce que nous a répondu l’ancien député socialiste de la Gironde, rapporteur de la loi
de réforme ferroviaire et de celle sur la sécurité et la fraude dans les transports :

« Lancée par une tribune publique de quatre parlementaires français reprise par Alain Juppé, l’idée de création d’un Airbus du rail se profile au moment où l’on ne l’attendait pas.

Comme souvent en matière européenne, à l’instar du traité constitutionnel européen en 2005, cette idée française fait l’objet de vives oppositions et controverses françaises.

En cédant de fait ses « parts optionnelles » dans Alstom Transport à Siemens, l’Etat français est accusé de privilégier une aventure étrangère aux dépens d’un champion français.

S’il est une chose qui n’est pas contestée, c’est la nécessité, et même l’urgence, d’une consolidation d’Alstom Transport face aux géants asiatiques qui pointent leur nez sur le marché européen. Le japonais Hitachi a déjà mis un pied en Europe en absorbant l’essentiel des activités ferroviaires de l’italien Ansaldo et en vendant des trains à grande vitesse à la Grande-Bretagne. Il contrôle désormais l’entreprise de signalisation italienne Ansaldo STS, leader du fameux système de signalisation ferroviaire ERTMS. C’est une entreprise de Hongkong, MTR Corporation, qui a délogé le français Veolia du métro de Stockholm. La fusion des deux opérateurs chinois CSR et CNR, le 30 décembre 2014, en un géant mondial redoutable, déjà très impliqué dans la création d’une prometteuse « Route de la soie ferroviaire » entre la Chine et Hambourg, et qui a mis la main sur les activités ferroviaires du tchèque Skoda, ne pouvait laisser les Européens indifférents. Une fusion entre Siemens et Alstom est infiniment préférable au «  picorage » asiatique d’une industrie européenne en ordre dispersée, et à l’éventualité d’un rapprochement opportuniste entre Siemens et les Chinois. Et s’il faut envisager ultérieurement de prendre pied en Asie, le nouveau groupe européen disposera des moyens d’une telle ambition, qui n’est pas aujourd’hui à la portée de nos « champions nationaux » européens.

Berceau du chemin de fer, l’Europe ne comptait pas moins d’une quinzaine de producteurs de matériels roulants ferroviaires, pour la plupart autocentrés sur leurs étroits marchés domestiques, avant que les industriels asiatiques ne s’y intéressent pour en faire leurs têtes de pont européennes.

Alstom Transport est dans une position intermédiaire un peu paradoxale. Particulièrement dynamique et offensive sur les marchés extérieurs avec un carnet de commandes de l’ordre de 24 milliards d’euros, ses usines françaises quasi exclusivement dédiées au marché intérieur avec une gamme limitée à deux trains, le Régiolis pour les TER et le TGV pour les grandes lignes, sont confrontées à l’épuisement du modèle économique du TGV, et par conséquent de son « droit de tirage » politique sur une SNCF surendettée par l’investissement en LGV, qui a dû de surcroît déprécier plus de 12 milliards d’actifs en 2016 du fait d’un « suréquipement » en TGV.

On ne peut s’empêcher de penser que la fusion Alstom-Siemens procède d’une convergence d’intérêts entre, d’une part, le gouvernement français en recherche de cash dans le cadre de son programme de redressement budgétaire, Alstom dont les pressions sur la commande publique nationale atteignent des limites mises en lumière par l’épisode du « chantage » à la fermeture du site de Belfort, et d’autre part la nécessité de créer un géant européen dimensionné pour affronter la concurrence asiatique qui se profile.

Pour autant, cette opération n’est pas de même nature que la création d’Airbus. D’abord, parce qu’il s’agit d’une opération gigogne d’échange – acquisition d’actions, somme toute classique, et non pas d’un programme intergouvernemental volontariste, sous contrôle stratégique initial des gouvernements. Ensuite parce que de nombreux autres opérateurs européens, et non des moindres comme le français Thales en matière de signalisation, ne sont pas de la partie ! Sans compter les industriels suisses, britanniques, espagnols, roumains, polonais et tchèques qui ne sont pas quantités négligeables. Enfin parce qu’elle intervient dans un secteur industriel à maturité qui ne présente ni les mêmes caractéristiques pionnières, ni les mêmes perspectives de marché que l’aéronautique civile à l’aube d’Airbus.

S’il n’est pas interdit d’espérer que le rapprochement Alstom-Siemens en agglomère d’autres, il est fatal que cette consolidation prometteuse entraîne ultérieurement des restructurations, qui, pour l’instant, demeurent l’angle mort du dossier.

Il n’est donc pas étonnant que cette annonce – qui revient à sortir Alstom de son illusoire cocon colbertiste et à préparer l’industrie ferroviaire européenne à l’agressivité de concurrents asiatiques désormais à demeure sur le marché européen, et à niveau pour lui tailler des croupières sur le marché mondial – fasse l’objet d’interrogations voire de craintes.

Il est en effet très difficile aujourd’hui d’imaginer comment vont se répartir à terme les sites de production, les charges et les emplois du futur groupe, à la différence du « modèle » Airbus qui a constamment veillé à distribuer les plans de charges industriels de façon équitable entre les usines des différents pays du consortium.

Certes l’alternative d’une nationalisation d’Alstom, qui reviendrait à la maintenir à une taille sous-dimensionnée par rapport aux conditions actuelles de la concurrence mondiale, et à enfermer un peu plus ses usines françaises dans un marché domestique saturé (sans compter les clauses de protection contre les entreprises publiques sur les marchés concurrentiels étrangers) procède de la plus pure illusion protectionniste en économie fermée.

Les Anglais comme les Italiens nous ont démontré depuis longtemps que ce n’est pas tant la nature de la propriété qui garantit le mieux le maintien d’entreprises et d’emplois industriels dans nos vieux pays européens, que la capacité des Etats à y créer un climat et un environnement public propices à leur adaptation aux défis de la mondialisation des marchés.

La fusion des activités transports des deux champions européens du ferroviaire est incontestablement une chance pour l’Europe de continuer à figurer au premier plan du vaste marché ferroviaire mondial. Pour être utile à la France, elle devra rompre avec le confinement national, devenu trop étroit, dans lequel Alstom a maintenu ses usines françaises et leurs emplois, et leur faire profiter enfin de ses remarquables performances à l’étranger.

Mais, avouons-le, pour établir un parallèle crédible avec Airbus, il manque cruellement la dimension politique d’un accord industriel européen à ce dossier. »

Gilles SAVARY